隨著氣候變化帶來的挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，氣候資金問題已成為國際氣候談判中的核心議題之一。在阿塞拜疆巴庫舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十九次締約方大會(huì)（COP29）上，氣候資金的新集體量化目標(biāo)（NCQG）成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。這一目標(biāo)的設(shè)立旨在響應(yīng)全球氣候行動(dòng)，通過籌集資金支持發(fā)展中國家實(shí)施減緩和適應(yīng)氣候變化的措施。然而，盡管資金目標(biāo)在數(shù)值上有所增加，但其規(guī)模和執(zhí)行路徑卻引發(fā)廣泛爭議，尤其是在氣候資金的公平分配和責(zé)任分擔(dān)問題上，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的分歧仍然十分明顯。 

 

一、新氣候資金目標(biāo)的爭議點(diǎn)

 

在這場錯(cuò)綜復(fù)雜的國際談判中，中國發(fā)揮了重要的領(lǐng)導(dǎo)作用，始終強(qiáng)調(diào)氣候資金必須遵循公平、透明和負(fù)責(zé)任的原則。中國代表團(tuán)指出，資金目標(biāo)必須要在《巴黎協(xié)定》第9條的指導(dǎo)下，不僅應(yīng)關(guān)注數(shù)量，更應(yīng)注重質(zhì)量和公平性，特別是在如何確保資金流向最需要的地區(qū)和領(lǐng)域方面，提出了具體可行的建議。中國的立場不僅幫助平衡了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間的利益，還對(duì)全球氣候資金目標(biāo)的設(shè)定產(chǎn)生了積極影響。本文將深入探討中國如何在此次大會(huì)上引領(lǐng)氣候資金的公正公平分配，并分析這一目標(biāo)為何飽受爭議，特別是在資金需求、責(zé)任分配以及氣候正義等關(guān)鍵問題上的分歧點(diǎn)。

 

（一）目標(biāo)與需求之間的差距         

 

1.發(fā)展中國家的氣候資金需求遠(yuǎn)超設(shè)定目標(biāo)

 

根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）及相關(guān)機(jī)構(gòu)的報(bào)告，發(fā)展中國家為履行其國家自主貢獻(xiàn)（NDCs）所需的資金，在2030年前每年預(yù)計(jì)高達(dá)4550億至5840億美元，其中，適應(yīng)氣候變化的資金占據(jù)了相當(dāng)大的比例，約為2150億至3870億美元。相比之下，NCQG中由發(fā)達(dá)國家?guī)ь^籌集的3000億美元資金目標(biāo)顯然遠(yuǎn)不能滿足這些國家的實(shí)際需求。對(duì)于發(fā)展中國家來說，3000億美元的目標(biāo)不僅顯得杯水車薪，甚至被視為一種“象征性的承諾”，無法有效應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的氣候變化挑戰(zhàn)。

 

2.中方對(duì)公平分配與資金保障所做的努力

 

在此背景下，中國提出的氣候資金方案始終強(qiáng)調(diào)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”（CBDR）原則。中國代表團(tuán)指出，氣候資金應(yīng)基于《巴黎協(xié)定》第9條明確規(guī)定的發(fā)達(dá)國家出資義務(wù)，尤其是在適應(yīng)氣候變化資金的分配問題上，得到了發(fā)展中國家的廣泛支持。中國明確提出，氣候資金應(yīng)惠及所有發(fā)展中國家，特別是要照顧小島嶼國家和最不發(fā)達(dá)國家的資金需求。中方主張，全球氣候資金應(yīng)以公平的方式進(jìn)行分配，確保資源集中用于支持氣候變化適應(yīng)和損失損害賠償，而不僅僅集中在減緩領(lǐng)域。

 

（二）責(zé)任分擔(dān)分歧

 

氣候資金目標(biāo)的設(shè)定，反映了全球氣候行動(dòng)中的公平問題。特別是，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在資金責(zé)任上的劃分，一直是氣候談判的核心爭議點(diǎn)。

 

1. 發(fā)展中國家的訴求：明確責(zé)任與公平分擔(dān)

 

在COP29之前，發(fā)展中國家已明確提出，氣候資金目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)清楚區(qū)分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的責(zé)任，尤其是在資金提供和分配方面。根據(jù)《巴黎協(xié)定》的規(guī)定，發(fā)達(dá)國家應(yīng)承擔(dān)起提供氣候資金的主要責(zé)任。發(fā)展中國家要求，至少每年應(yīng)提供1.3萬億美元的氣候資金，其中6000億美元應(yīng)為公共資金，這一數(shù)字是基于各國歷史責(zé)任和公平份額的計(jì)算結(jié)果。然而，新的目標(biāo)并未明確發(fā)達(dá)國家的資金提供責(zé)任，導(dǎo)致發(fā)展中國家對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)充滿疑慮。

 

2. 發(fā)達(dá)國家的立場：逃避責(zé)任與“全球共同努力”

 

發(fā)達(dá)國家特別是美國，一直強(qiáng)調(diào)氣候資金應(yīng)以“全球共同努力”為基礎(chǔ)，主張依賴私營部門和多邊開發(fā)銀行（MDBs）來補(bǔ)充資金來源，避免直接承擔(dān)過多的公共資金責(zé)任。這種態(tài)度引發(fā)了發(fā)展中國家的強(qiáng)烈反應(yīng)，認(rèn)為這不僅是對(duì)氣候資金公平性的漠視，也是對(duì)《巴黎協(xié)定》所規(guī)定責(zé)任的逃避。中國代表團(tuán)在大會(huì)上堅(jiān)決主張，氣候資金必須落實(shí)發(fā)達(dá)國家的責(zé)任，特別是在公共資金方面。

 

3.責(zé)任分擔(dān)的公平與可行性討論

 

中國強(qiáng)調(diào)，氣候資金的公平性不僅體現(xiàn)在資金總量上，更體現(xiàn)在如何根據(jù)各國的責(zé)任和能力來合理分配資金。中國指出，氣候資金目標(biāo)應(yīng)當(dāng)遵循《巴黎協(xié)定》的原則，特別是CBDR原則，確保發(fā)達(dá)國家根據(jù)其歷史排放和經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)更大的資金責(zé)任，而發(fā)展中國家則根據(jù)各自的能力和實(shí)際需要，自愿提供資金支持。 

 

二、中國在氣候資金中的引領(lǐng)作用

 

在COP29上，中國不僅代表發(fā)展中國家維護(hù)了氣候資金公平，也在全球氣候資金的制定中發(fā)揮了引領(lǐng)作用。中國的引領(lǐng)作用體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。 

 

（一）提出明確的資金目標(biāo)與責(zé)任劃分

 

中國明確提出，氣候資金目標(biāo)應(yīng)根據(jù)全球氣候變化的實(shí)際需求來設(shè)定，不能簡單依靠“動(dòng)員”資金來填補(bǔ)資金缺口。中國主張，按照《巴黎協(xié)定》第9條的規(guī)定，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)提供主要的資金支持。中國還強(qiáng)調(diào)，氣候資金的優(yōu)先方向應(yīng)當(dāng)是氣候變化適應(yīng)和損失損害賠償，以確保脆弱地區(qū)和國家能夠得到足夠的支持。

 

（二）強(qiáng)調(diào)氣候資金的透明度和可追溯性

 

中國提出，氣候資金的透明度和可追溯性應(yīng)成為氣候資金目標(biāo)設(shè)定的關(guān)鍵原則。中國建議，應(yīng)加強(qiáng)氣候資金流向和使用的監(jiān)督，確保資金有效地用于應(yīng)對(duì)氣候變化，并且確保資金使用過程中的公正性和透明度。這一提議不僅有助于增進(jìn)南北雙方互信，也能增強(qiáng)氣候資金的實(shí)際效果。

 

（三）促進(jìn)全球氣候治理的公平性

 

中國的領(lǐng)導(dǎo)作用不僅體現(xiàn)在資金目標(biāo)的設(shè)定上，更體現(xiàn)在推動(dòng)全球氣候治理的公平性上。在COP29上，中國通過一系列務(wù)實(shí)的提案，推動(dòng)了全球氣候行動(dòng)中關(guān)于公平、責(zé)任和可持續(xù)的議題，特別是在應(yīng)對(duì)氣候變化的損失與損害、加強(qiáng)氣候資金保障等方面，始終秉持著公平和共贏的原則，促進(jìn)各方達(dá)成共識(shí)。 

 

三、談判回顧：過程爭議與最終成果

 

（一）談判過程與爭議

 

NCQG的最終決定是在一場復(fù)雜的博弈中誕生的，這個(gè)過程涉及多輪技術(shù)磋商和政治談判。在談判的第一周，技術(shù)性討論陷入停滯，初期因意見分歧嚴(yán)重，幾乎未開展任何實(shí)質(zhì)性的技術(shù)討論。到了談判的第二周，展開了部長級(jí)磋商與密集的外交活動(dòng)，由埃及和澳大利亞的部長共同主持，重點(diǎn)討論目標(biāo)金額、資金結(jié)構(gòu)和貢獻(xiàn)者等核心問題。盡管進(jìn)行了多輪穿梭談判，但最終文本仍未能滿足發(fā)展中國家的主要訴求。

 

11月24日凌晨，一份妥協(xié)性質(zhì)的文本在未允許任何國家提出反對(duì)意見的情況下被強(qiáng)行通過。印度、古巴和玻利維亞等國隨即表示強(qiáng)烈不滿，譴責(zé)這一過程“缺乏透明度”，并違反了聯(lián)合國氣候談判的共識(shí)原則。

 

（二）新資金目標(biāo)的問題

 

近年來，圍繞氣候資金的國際談判雖然取得了一定進(jìn)展，但也暴露出諸多矛盾和分歧。最新的決議雖然提出了雄心勃勃的目標(biāo)框架，但在核心責(zé)任、審查機(jī)制以及多邊合作的實(shí)踐上仍存在明顯的缺陷。這些問題不僅直接影響著氣候資金目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也對(duì)全球氣候治理體系的公正性與有效性提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

 

決議采用了隱去動(dòng)詞的方式，這在一定程度上為各方形成共識(shí)提供了基礎(chǔ)，但同時(shí)也加深了南北之間的矛盾。決定呼吁各方共同努力，通過公共和私營領(lǐng)域的所有來源，為發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候行動(dòng)擴(kuò)大融資規(guī)模，到2035年每年至少達(dá)到1.3萬億美元，并由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)，確保到2035年每年為發(fā)展中國家氣候行動(dòng)（籌集）至少3000億美元。同時(shí)，關(guān)于這些資金的出資責(zé)任也沒有特別說明，這種刻意的模糊被許多發(fā)展中國家解讀為發(fā)達(dá)國家規(guī)避其歷史責(zé)任的一種方式。

 

此外，協(xié)議的通過方式也引發(fā)了各方對(duì)多邊合作機(jī)制的擔(dān)憂。部分發(fā)展中國家認(rèn)為，決議在未充分考慮其關(guān)切的情況下被強(qiáng)行通過，不僅破壞了談判進(jìn)程的透明性和包容性，也是對(duì)多邊主義原則的嚴(yán)重背離。這種做法削弱了談判各方之間的信任，為未來國際氣候合作的有效性埋下了隱患。要推動(dòng)全球氣候治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，多邊合作精神必須得到切實(shí)維護(hù)，確保所有國家能夠在平等和信任的基礎(chǔ)上共同應(yīng)對(duì)氣候挑戰(zhàn)。

 

（三）地緣政治影響：特朗普再次當(dāng)選的陰影

 

在大會(huì)前夕，美國政壇的劇烈變化——特朗普再次當(dāng)選總統(tǒng)，給氣候談判帶來了不確定性。特朗普在首個(gè)任期內(nèi)退出《巴黎協(xié)定》的舉動(dòng)仍讓全球記憶猶新，他的再度當(dāng)選令外界普遍擔(dān)憂美國是否會(huì)再次削弱國際社會(huì)在氣候治理上的努力。在此次談判中，美國代表團(tuán)堅(jiān)持拒絕接受強(qiáng)制性資金目標(biāo)，并主張主要依賴多邊開發(fā)銀行和私營部門的貢獻(xiàn)。這一立場直接導(dǎo)致了資金目標(biāo)雄心的下降，也使得發(fā)達(dá)國家的歷史責(zé)任問題被淡化。 

 

四、展望

 

盡管氣候資金新的集體量化目標(biāo)被有些發(fā)展中國家解讀為“低于預(yù)期”，但其設(shè)定無疑標(biāo)志著全球氣候資金向前邁出了重要的一步。正如自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）總裁馬尼什·巴普納所言，3000億美元的承諾僅僅是一個(gè)起點(diǎn)，未來若要真正應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)，資金的規(guī)模和質(zhì)量都需要大幅提升。這一目標(biāo)的設(shè)定，雖然未能滿足各方期望，尤其是在滿足發(fā)展中國家的資金需求方面，但它為未來十年氣候資金的增加和全球氣候治理的深化提供了契機(jī)。

 

對(duì)于發(fā)展中國家來說，氣候資金不僅是應(yīng)對(duì)氣候變化的必要條件，更是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。各國代表一致呼吁，未來的氣候資金機(jī)制必須以公平為核心，充分考慮全球南北方的不同需求，并確保發(fā)達(dá)國家履行其在氣候變化應(yīng)對(duì)中應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任。氣候資金的公平性不僅關(guān)乎氣候目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更關(guān)乎全球多邊合作的未來走向。如果全球氣候資金機(jī)制不能在公平和透明的基礎(chǔ)上構(gòu)建，氣候行動(dòng)的成效將大打折扣，全球氣候治理的可持續(xù)性也將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

 

COP29的成果，無論是作為氣候資金的里程碑，還是作為艱難妥協(xié)的產(chǎn)物，都為未來氣候行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。全球社會(huì)是否能夠迎難而上，真正兌現(xiàn)承諾，將決定我們?cè)趹?yīng)對(duì)氣候變化的道路上能走多遠(yuǎn)。氣候資金目標(biāo)的設(shè)定，雖取得了一定進(jìn)展，但實(shí)際執(zhí)行仍面臨巨大挑戰(zhàn)。在接下來的談判和行動(dòng)中，氣候資金的公平性、透明度以及高效使用，仍然是決定氣候行動(dòng)能否成功的關(guān)鍵。

 

在此背景下，中國在COP29中的引領(lǐng)作用顯得尤為重要。中國不僅明確提出氣候資金目標(biāo)應(yīng)遵循公平與責(zé)任原則，還呼吁全球氣候資金的提供和分配應(yīng)按照《巴黎協(xié)定》的框架，特別是第9條規(guī)定的發(fā)達(dá)國家責(zé)任進(jìn)行。中國將繼續(xù)在氣候資金領(lǐng)域發(fā)揮積極的領(lǐng)導(dǎo)作用，推動(dòng)全球氣候治理朝著更加公正、平衡和可持續(xù)的方向發(fā)展。通過落實(shí)發(fā)達(dá)國家的歷史責(zé)任，確保氣候資金能夠真正惠及全球最脆弱的國家和地區(qū)，全球氣候行動(dòng)才能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

 

中國的立場表明，氣候資金不僅是一個(gè)技術(shù)性議題，它本質(zhì)上是一個(gè)關(guān)乎全球公平、責(zé)任與發(fā)展機(jī)遇的政治性議題。在未來的氣候談判中，中國將繼續(xù)堅(jiān)定不移地維護(hù)《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)和原則，推動(dòng)氣候資金機(jī)制更加公平地運(yùn)行，確保氣候資金真正用于支持發(fā)展中國家的氣候行動(dòng)，特別是那些最需要幫助的國家和地區(qū)。只有通過全球范圍內(nèi)的公平合作，我們才能為應(yīng)對(duì)氣候變化提供持久的資金保障，并實(shí)現(xiàn)全球氣候目標(biāo)的全面達(dá)成。

 

作者：馮超，中國氣候代表團(tuán)成員，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》資金議題核心談判代表（2016年至今）

 

 本文來源于《世界環(huán)境》2024.06期封面故事欄目