隨著氣候變化帶來的挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻,氣候資金問題已成為國際氣候談判中的核心議題之一。在阿塞拜疆巴庫舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十九次締約方大會(huì)(COP29)上,氣候資金的新集體量化目標(biāo)(NCQG)成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。這一目標(biāo)的設(shè)立旨在響應(yīng)全球氣候行動(dòng),通過籌集資金支持發(fā)展中國家實(shí)施減緩和適應(yīng)氣候變化的措施。然而,盡管資金目標(biāo)在數(shù)值上有所增加,但其規(guī)模和執(zhí)行路徑卻引發(fā)廣泛爭議,尤其是在氣候資金的公平分配和責(zé)任分擔(dān)問題上,發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的分歧仍然十分明顯。
一、新氣候資金目標(biāo)的爭議點(diǎn)
在這場錯(cuò)綜復(fù)雜的國際談判中,中國發(fā)揮了重要的領(lǐng)導(dǎo)作用,始終強(qiáng)調(diào)氣候資金必須遵循公平、透明和負(fù)責(zé)任的原則。中國代表團(tuán)指出,資金目標(biāo)必須要在《巴黎協(xié)定》第9條的指導(dǎo)下,不僅應(yīng)關(guān)注數(shù)量,更應(yīng)注重質(zhì)量和公平性,特別是在如何確保資金流向最需要的地區(qū)和領(lǐng)域方面,提出了具體可行的建議。中國的立場不僅幫助平衡了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間的利益,還對(duì)全球氣候資金目標(biāo)的設(shè)定產(chǎn)生了積極影響。本文將深入探討中國如何在此次大會(huì)上引領(lǐng)氣候資金的公正公平分配,并分析這一目標(biāo)為何飽受爭議,特別是在資金需求、責(zé)任分配以及氣候正義等關(guān)鍵問題上的分歧點(diǎn)。
(一)目標(biāo)與需求之間的差距
1.發(fā)展中國家的氣候資金需求遠(yuǎn)超設(shè)定目標(biāo)
根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)及相關(guān)機(jī)構(gòu)的報(bào)告,發(fā)展中國家為履行其國家自主貢獻(xiàn)(NDCs)所需的資金,在2030年前每年預(yù)計(jì)高達(dá)4550億至5840億美元,其中,適應(yīng)氣候變化的資金占據(jù)了相當(dāng)大的比例,約為2150億至3870億美元。相比之下,NCQG中由發(fā)達(dá)國家?guī)ь^籌集的3000億美元資金目標(biāo)顯然遠(yuǎn)不能滿足這些國家的實(shí)際需求。對(duì)于發(fā)展中國家來說,3000億美元的目標(biāo)不僅顯得杯水車薪,甚至被視為一種“象征性的承諾”,無法有效應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的氣候變化挑戰(zhàn)。
2.中方對(duì)公平分配與資金保障所做的努力
在此背景下,中國提出的氣候資金方案始終強(qiáng)調(diào)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”(CBDR)原則。中國代表團(tuán)指出,氣候資金應(yīng)基于《巴黎協(xié)定》第9條明確規(guī)定的發(fā)達(dá)國家出資義務(wù),尤其是在適應(yīng)氣候變化資金的分配問題上,得到了發(fā)展中國家的廣泛支持。中國明確提出,氣候資金應(yīng)惠及所有發(fā)展中國家,特別是要照顧小島嶼國家和最不發(fā)達(dá)國家的資金需求。中方主張,全球氣候資金應(yīng)以公平的方式進(jìn)行分配,確保資源集中用于支持氣候變化適應(yīng)和損失損害賠償,而不僅僅集中在減緩領(lǐng)域。
(二)責(zé)任分擔(dān)分歧
氣候資金目標(biāo)的設(shè)定,反映了全球氣候行動(dòng)中的公平問題。特別是,發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在資金責(zé)任上的劃分,一直是氣候談判的核心爭議點(diǎn)。
1. 發(fā)展中國家的訴求:明確責(zé)任與公平分擔(dān)
在COP29之前,發(fā)展中國家已明確提出,氣候資金目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)清楚區(qū)分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的責(zé)任,尤其是在資金提供和分配方面。根據(jù)《巴黎協(xié)定》的規(guī)定,發(fā)達(dá)國家應(yīng)承擔(dān)起提供氣候資金的主要責(zé)任。發(fā)展中國家要求,至少每年應(yīng)提供1.3萬億美元的氣候資金,其中6000億美元應(yīng)為公共資金,這一數(shù)字是基于各國歷史責(zé)任和公平份額的計(jì)算結(jié)果。然而,新的目標(biāo)并未明確發(fā)達(dá)國家的資金提供責(zé)任,導(dǎo)致發(fā)展中國家對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)充滿疑慮。
2. 發(fā)達(dá)國家的立場:逃避責(zé)任與“全球共同努力”
發(fā)達(dá)國家特別是美國,一直強(qiáng)調(diào)氣候資金應(yīng)以“全球共同努力”為基礎(chǔ),主張依賴私營部門和多邊開發(fā)銀行(MDBs)來補(bǔ)充資金來源,避免直接承擔(dān)過多的公共資金責(zé)任。這種態(tài)度引發(fā)了發(fā)展中國家的強(qiáng)烈反應(yīng),認(rèn)為這不僅是對(duì)氣候資金公平性的漠視,也是對(duì)《巴黎協(xié)定》所規(guī)定責(zé)任的逃避。中國代表團(tuán)在大會(huì)上堅(jiān)決主張,氣候資金必須落實(shí)發(fā)達(dá)國家的責(zé)任,特別是在公共資金方面。
3.責(zé)任分擔(dān)的公平與可行性討論
中國強(qiáng)調(diào),氣候資金的公平性不僅體現(xiàn)在資金總量上,更體現(xiàn)在如何根據(jù)各國的責(zé)任和能力來合理分配資金。中國指出,氣候資金目標(biāo)應(yīng)當(dāng)遵循《巴黎協(xié)定》的原則,特別是CBDR原則,確保發(fā)達(dá)國家根據(jù)其歷史排放和經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)更大的資金責(zé)任,而發(fā)展中國家則根據(jù)各自的能力和實(shí)際需要,自愿提供資金支持。
二、中國在氣候資金中的引領(lǐng)作用
在COP29上,中國不僅代表發(fā)展中國家維護(hù)了氣候資金公平,也在全球氣候資金的制定中發(fā)揮了引領(lǐng)作用。中國的引領(lǐng)作用體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
(一)提出明確的資金目標(biāo)與責(zé)任劃分
中國明確提出,氣候資金目標(biāo)應(yīng)根據(jù)全球氣候變化的實(shí)際需求來設(shè)定,不能簡單依靠“動(dòng)員”資金來填補(bǔ)資金缺口。中國主張,按照《巴黎協(xié)定》第9條的規(guī)定,發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)提供主要的資金支持。中國還強(qiáng)調(diào),氣候資金的優(yōu)先方向應(yīng)當(dāng)是氣候變化適應(yīng)和損失損害賠償,以確保脆弱地區(qū)和國家能夠得到足夠的支持。
(二)強(qiáng)調(diào)氣候資金的透明度和可追溯性
中國提出,氣候資金的透明度和可追溯性應(yīng)成為氣候資金目標(biāo)設(shè)定的關(guān)鍵原則。中國建議,應(yīng)加強(qiáng)氣候資金流向和使用的監(jiān)督,確保資金有效地用于應(yīng)對(duì)氣候變化,并且確保資金使用過程中的公正性和透明度。這一提議不僅有助于增進(jìn)南北雙方互信,也能增強(qiáng)氣候資金的實(shí)際效果。
(三)促進(jìn)全球氣候治理的公平性
中國的領(lǐng)導(dǎo)作用不僅體現(xiàn)在資金目標(biāo)的設(shè)定上,更體現(xiàn)在推動(dòng)全球氣候治理的公平性上。在COP29上,中國通過一系列務(wù)實(shí)的提案,推動(dòng)了全球氣候行動(dòng)中關(guān)于公平、責(zé)任和可持續(xù)的議題,特別是在應(yīng)對(duì)氣候變化的損失與損害、加強(qiáng)氣候資金保障等方面,始終秉持著公平和共贏的原則,促進(jìn)各方達(dá)成共識(shí)。
三、談判回顧:過程爭議與最終成果
(一)談判過程與爭議
NCQG的最終決定是在一場復(fù)雜的博弈中誕生的,這個(gè)過程涉及多輪技術(shù)磋商和政治談判。在談判的第一周,技術(shù)性討論陷入停滯,初期因意見分歧嚴(yán)重,幾乎未開展任何實(shí)質(zhì)性的技術(shù)討論。到了談判的第二周,展開了部長級(jí)磋商與密集的外交活動(dòng),由埃及和澳大利亞的部長共同主持,重點(diǎn)討論目標(biāo)金額、資金結(jié)構(gòu)和貢獻(xiàn)者等核心問題。盡管進(jìn)行了多輪穿梭談判,但最終文本仍未能滿足發(fā)展中國家的主要訴求。
11月24日凌晨,一份妥協(xié)性質(zhì)的文本在未允許任何國家提出反對(duì)意見的情況下被強(qiáng)行通過。印度、古巴和玻利維亞等國隨即表示強(qiáng)烈不滿,譴責(zé)這一過程“缺乏透明度”,并違反了聯(lián)合國氣候談判的共識(shí)原則。
(二)新資金目標(biāo)的問題
近年來,圍繞氣候資金的國際談判雖然取得了一定進(jìn)展,但也暴露出諸多矛盾和分歧。最新的決議雖然提出了雄心勃勃的目標(biāo)框架,但在核心責(zé)任、審查機(jī)制以及多邊合作的實(shí)踐上仍存在明顯的缺陷。這些問題不僅直接影響著氣候資金目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),也對(duì)全球氣候治理體系的公正性與有效性提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
決議采用了隱去動(dòng)詞的方式,這在一定程度上為各方形成共識(shí)提供了基礎(chǔ),但同時(shí)也加深了南北之間的矛盾。決定呼吁各方共同努力,通過公共和私營領(lǐng)域的所有來源,為發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候行動(dòng)擴(kuò)大融資規(guī)模,到2035年每年至少達(dá)到1.3萬億美元,并由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo),確保到2035年每年為發(fā)展中國家氣候行動(dòng)(籌集)至少3000億美元。同時(shí),關(guān)于這些資金的出資責(zé)任也沒有特別說明,這種刻意的模糊被許多發(fā)展中國家解讀為發(fā)達(dá)國家規(guī)避其歷史責(zé)任的一種方式。
此外,協(xié)議的通過方式也引發(fā)了各方對(duì)多邊合作機(jī)制的擔(dān)憂。部分發(fā)展中國家認(rèn)為,決議在未充分考慮其關(guān)切的情況下被強(qiáng)行通過,不僅破壞了談判進(jìn)程的透明性和包容性,也是對(duì)多邊主義原則的嚴(yán)重背離。這種做法削弱了談判各方之間的信任,為未來國際氣候合作的有效性埋下了隱患。要推動(dòng)全球氣候治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),多邊合作精神必須得到切實(shí)維護(hù),確保所有國家能夠在平等和信任的基礎(chǔ)上共同應(yīng)對(duì)氣候挑戰(zhàn)。
(三)地緣政治影響:特朗普再次當(dāng)選的陰影
在大會(huì)前夕,美國政壇的劇烈變化——特朗普再次當(dāng)選總統(tǒng),給氣候談判帶來了不確定性。特朗普在首個(gè)任期內(nèi)退出《巴黎協(xié)定》的舉動(dòng)仍讓全球記憶猶新,他的再度當(dāng)選令外界普遍擔(dān)憂美國是否會(huì)再次削弱國際社會(huì)在氣候治理上的努力。在此次談判中,美國代表團(tuán)堅(jiān)持拒絕接受強(qiáng)制性資金目標(biāo),并主張主要依賴多邊開發(fā)銀行和私營部門的貢獻(xiàn)。這一立場直接導(dǎo)致了資金目標(biāo)雄心的下降,也使得發(fā)達(dá)國家的歷史責(zé)任問題被淡化。
四、展望
盡管氣候資金新的集體量化目標(biāo)被有些發(fā)展中國家解讀為“低于預(yù)期”,但其設(shè)定無疑標(biāo)志著全球氣候資金向前邁出了重要的一步。正如自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)(NRDC)總裁馬尼什·巴普納所言,3000億美元的承諾僅僅是一個(gè)起點(diǎn),未來若要真正應(yīng)對(duì)氣候危機(jī),資金的規(guī)模和質(zhì)量都需要大幅提升。這一目標(biāo)的設(shè)定,雖然未能滿足各方期望,尤其是在滿足發(fā)展中國家的資金需求方面,但它為未來十年氣候資金的增加和全球氣候治理的深化提供了契機(jī)。
對(duì)于發(fā)展中國家來說,氣候資金不僅是應(yīng)對(duì)氣候變化的必要條件,更是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。各國代表一致呼吁,未來的氣候資金機(jī)制必須以公平為核心,充分考慮全球南北方的不同需求,并確保發(fā)達(dá)國家履行其在氣候變化應(yīng)對(duì)中應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任。氣候資金的公平性不僅關(guān)乎氣候目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),更關(guān)乎全球多邊合作的未來走向。如果全球氣候資金機(jī)制不能在公平和透明的基礎(chǔ)上構(gòu)建,氣候行動(dòng)的成效將大打折扣,全球氣候治理的可持續(xù)性也將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
COP29的成果,無論是作為氣候資金的里程碑,還是作為艱難妥協(xié)的產(chǎn)物,都為未來氣候行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。全球社會(huì)是否能夠迎難而上,真正兌現(xiàn)承諾,將決定我們?cè)趹?yīng)對(duì)氣候變化的道路上能走多遠(yuǎn)。氣候資金目標(biāo)的設(shè)定,雖取得了一定進(jìn)展,但實(shí)際執(zhí)行仍面臨巨大挑戰(zhàn)。在接下來的談判和行動(dòng)中,氣候資金的公平性、透明度以及高效使用,仍然是決定氣候行動(dòng)能否成功的關(guān)鍵。
在此背景下,中國在COP29中的引領(lǐng)作用顯得尤為重要。中國不僅明確提出氣候資金目標(biāo)應(yīng)遵循公平與責(zé)任原則,還呼吁全球氣候資金的提供和分配應(yīng)按照《巴黎協(xié)定》的框架,特別是第9條規(guī)定的發(fā)達(dá)國家責(zé)任進(jìn)行。中國將繼續(xù)在氣候資金領(lǐng)域發(fā)揮積極的領(lǐng)導(dǎo)作用,推動(dòng)全球氣候治理朝著更加公正、平衡和可持續(xù)的方向發(fā)展。通過落實(shí)發(fā)達(dá)國家的歷史責(zé)任,確保氣候資金能夠真正惠及全球最脆弱的國家和地區(qū),全球氣候行動(dòng)才能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
中國的立場表明,氣候資金不僅是一個(gè)技術(shù)性議題,它本質(zhì)上是一個(gè)關(guān)乎全球公平、責(zé)任與發(fā)展機(jī)遇的政治性議題。在未來的氣候談判中,中國將繼續(xù)堅(jiān)定不移地維護(hù)《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)和原則,推動(dòng)氣候資金機(jī)制更加公平地運(yùn)行,確保氣候資金真正用于支持發(fā)展中國家的氣候行動(dòng),特別是那些最需要幫助的國家和地區(qū)。只有通過全球范圍內(nèi)的公平合作,我們才能為應(yīng)對(duì)氣候變化提供持久的資金保障,并實(shí)現(xiàn)全球氣候目標(biāo)的全面達(dá)成。
作者:馮超,中國氣候代表團(tuán)成員,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》資金議題核心談判代表(2016年至今)
本文來源于《世界環(huán)境》2024.06期封面故事欄目
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