張中祥：“十四五”碳強(qiáng)度目標(biāo)不能完成，“十五五”怎么辦

文章來(lái)源:未知碳交易網(wǎng)2025-02-28 17:37

2025年是承前啟后之年，“十四五”收官在即，“十五五”規(guī)劃即將開(kāi)啟。對(duì)于“十四五”規(guī)劃指標(biāo)完成情況如何，現(xiàn)在基本可以做出一些判斷。

比如“十四五”規(guī)劃要求，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%和18%。這兩個(gè)雖然是約束性指標(biāo)，但從目前官方公布的數(shù)據(jù)看，大概率是完不成了。

去年年中，天津大學(xué)教授、國(guó)家能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)張中祥就預(yù)判，中國(guó)“十四五”將首次不能同時(shí)完成五年規(guī)劃的能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度目標(biāo)。

當(dāng)時(shí)，他根據(jù)的是2021、2022和2023年的數(shù)據(jù)。這三年全年全國(guó)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比上年分別下降了2.7%、0.1%和0.5%；2021和2022年全國(guó)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放分別下降了3.8%和0.8%，2023年全國(guó)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放與上年持平。

這意味這三年總的單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別只降低了3.28%和4.56%，這與上述“十四五”規(guī)劃的單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放減少目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

也就是說(shuō)，前三年只完成了五年規(guī)劃任務(wù)的大約25%，要在2024年和2025年完成75%才能完成五年規(guī)劃目標(biāo)。

但根據(jù)2024年公布的數(shù)據(jù)和2025年計(jì)劃目標(biāo)，這個(gè)任務(wù)確實(shí)有難度。

《2024-2025年節(jié)能降碳行動(dòng)方案》要求2024年單位GDP能耗降2.5%，二氧化碳降3.9%。

根據(jù)發(fā)改委發(fā)布會(huì)公布情況，2024年能耗強(qiáng)度下降3%以上，可能超額完成年度目標(biāo)，但累計(jì)到2024年底，可能總下降約6.28%（3.28%+3%），離13.5%還差7.22%，2025年需要下降7%左右，這依然困難。

碳排放方面，2024年目標(biāo)3.9%，目前完成情況不知道，但加上這個(gè)目標(biāo)，累計(jì)到2024年總下降約8.46%（4.56%+3.9%），剩下2025年需要下降約9.54%，顯然不可能。

因此，根據(jù)這些數(shù)據(jù)可以推斷，“十四五”碳強(qiáng)度目標(biāo)也無(wú)法完成。

所以，在《2024-2025年節(jié)能降碳行動(dòng)方案》提出：盡最大努力完成“十四五”節(jié)能降碳約束性指標(biāo)。

這里的“盡最大努力完成”用得很玄妙，既要努力確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但又帶有一定的靈活性，留有一定余地和空間。

能耗強(qiáng)度下降是“十四五”規(guī)劃《綱要》的約束性指標(biāo)，既定目標(biāo)任務(wù)必須完成。完不成的地方，國(guó)家發(fā)改委要找地方發(fā)改委負(fù)責(zé)人談話。

比如2023年9月的時(shí)候，國(guó)家發(fā)展改革委環(huán)資司就“十四五”節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)展滯后分別約談湖北省、陜西省、甘肅省、青海省發(fā)展改革委負(fù)責(zé)同志。

談話通報(bào)指出，這些地區(qū)能耗增速較快，能效提升緩慢，扣除原料用能和可再生能源消費(fèi)量后，能耗強(qiáng)度下降仍滯后于“十四五”目標(biāo)進(jìn)度要求，個(gè)別地區(qū)甚至不降反升。有關(guān)地區(qū)節(jié)能審查松弛，高耗能、高排放、低水平項(xiàng)目管理乏力，節(jié)能形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

約談強(qiáng)調(diào)，有關(guān)地區(qū)發(fā)展改革委要全面貫徹黨的二十大精神，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，緊盯“十四五”節(jié)能目標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)化能耗強(qiáng)度下降目標(biāo)剛性約束，加快扭轉(zhuǎn)節(jié)能工作被動(dòng)局面。

所以，長(zhǎng)期規(guī)劃收官前后，部分地區(qū)不惜采取“限產(chǎn)”、“限電”等措施追趕碳排放、能源消耗等目標(biāo)。比如2010 年，約束性指標(biāo)考核壓力下，部分節(jié)能減排進(jìn)度完成度不夠的省份開(kāi)始采取“拉閘限電”措施，其中以浙江、江蘇、山西等地最為典型。

2025年，是十四五規(guī)劃目標(biāo)收官之年，很多地方為何不再“拉閘限電”了呢？

這是因?yàn)檎叩恼{(diào)控思路悄然發(fā)生了改變。發(fā)改委此前指出，堅(jiān)決杜絕以“雙碳”為名搞“拉閘限電”。

更關(guān)鍵的是，國(guó)家開(kāi)啟了從能耗雙控到碳排放雙控考核機(jī)制的轉(zhuǎn)型。

2021年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要“創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控轉(zhuǎn)變”。

2023年7月11日中央深改委二次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)正式向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型。

這一轉(zhuǎn)型不僅避免了能耗雙控中對(duì)可再生能源和原料用能的不合理限制，還為地方政府和企業(yè)提供了更大的綠色發(fā)展空間。

既然“十四五”目標(biāo)完不成，那“十五五”怎么辦，以及如何辦，就成為關(guān)鍵。

“十四五”的教訓(xùn)為“十五五”提供了關(guān)鍵啟示：需從單一能耗約束轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性碳排控制，并強(qiáng)化市場(chǎng)與技術(shù)創(chuàng)新。

首先是對(duì)政策機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)始從“能耗雙控”向“碳排放雙控”全面過(guò)渡。

當(dāng)前，能耗統(tǒng)計(jì)已逐步區(qū)分化石能源與非化石能源（如2023年統(tǒng)計(jì)新增“扣除原料用能和非化石能源消費(fèi)量”口徑），未來(lái)需將碳排放總量和強(qiáng)度雙控納入地方考核，倒逼能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

地方考核也從“GDP競(jìng)賽”到“低碳競(jìng)賽”。新增“非化石能源消費(fèi)占比”“碳匯增量”等指標(biāo)，并納入官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。

而且實(shí)行區(qū)域與行業(yè)差異化管理。對(duì)高耗能產(chǎn)業(yè)（如煤化工、鋼鐵）實(shí)施“清單式”控碳，而對(duì)可再生能源富集地區(qū)（如西北）放寬能耗總量限制，優(yōu)先支持綠電項(xiàng)目落地。三北地區(qū)可通過(guò)新增風(fēng)電、光伏項(xiàng)目，在不增加碳排放的前提下發(fā)展低能耗產(chǎn)業(yè)，破解傳統(tǒng)能耗指標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)的制約。

其次是通過(guò)完善市場(chǎng)機(jī)制，來(lái)代替行政命令。

比如擴(kuò)大碳市場(chǎng)覆蓋范圍與金融工具創(chuàng)新。當(dāng)前全國(guó)碳市場(chǎng)僅納入電力行業(yè)，“十五五”期間需納入鋼鐵、水泥等8大高耗能行業(yè)，并探索碳期貨、碳保險(xiǎn)等衍生品，提升市場(chǎng)流動(dòng)性。

綠色金融方面，對(duì)符合條件的企業(yè)提供貼息貸款和稅收減免等。

尤其是在碳排的基礎(chǔ)性制度建設(shè)方面，通過(guò)完善排放核算方法，推動(dòng)碳排放數(shù)據(jù)透明化等方面，為轉(zhuǎn)型加快機(jī)制建設(shè)。

比如2024年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，提出“將碳排放指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，“推動(dòng)省市兩級(jí)建立碳排放預(yù)算管理制度”。

2024年10月，國(guó)家發(fā)改委等八部門聯(lián)合印發(fā)《完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系工作方案》提出，“到2025年，國(guó)家及省級(jí)地區(qū)碳排放年報(bào)、快報(bào)制度全面建立。

此后，還陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于建立碳足跡管理體系的實(shí)施方案》、《完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系工作方案》、《產(chǎn)品碳足跡核算標(biāo)準(zhǔn)編制工作指引》等文件。

這些文件涉及企業(yè)、項(xiàng)目、產(chǎn)品、區(qū)域等不同主體，為地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)、產(chǎn)品碳足跡等全覆蓋打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“十四五”碳強(qiáng)度目標(biāo)的未竟之業(yè)，揭示了傳統(tǒng)發(fā)展模式與雙碳目標(biāo)的深層矛盾。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減排目標(biāo)如何平衡，唯有通過(guò)政策、技術(shù)、市場(chǎng)的協(xié)同創(chuàng)新，才能將挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇。對(duì)企業(yè)如此，對(duì)地方政府也是一樣。

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