2021年底召開的中央經濟工作會議提出能耗“雙控”盡早向碳排放總量和強度“雙控”轉變，繼2021年10月8日國務院常務會議提出新增可再生能源不受能源消費總量限制，這次首次提出原料用能不納入能源消費總量控制。

 

所謂原料用能，主要針對煤化工、石油化工等產業(yè)領域，是指煤炭、石油、天然氣等用作原材料的能源消費。長期以來，原料用能都是納入全部能源消費總量控制的。但事實上，原料用能絕大部分轉化成原料固定其中，并沒有被“燒掉”，只有一部分二氧化碳被排放到空氣中，而不是像燃料用能，100%的能源消耗將二氧化碳排放到空氣中。因此，從控制碳排放角度，在能源消費口徑上區(qū)分燃料和原料用能，原料用能不納入能源消費總量控制，在本質上回歸了能源的雙重或者多重屬性，利好煤化工行業(yè)、石化行業(yè)能效先進企業(yè)，增加了這些行業(yè)部分增量項目獲批的可能性，可防止原料供應短缺，穩(wěn)定以原料為基礎的一系列工業(yè)品價格。但如果認為這是把能耗總量放開，那完全是誤讀。新政只是增強了管理彈性，增加了差別化管理措施，客觀反映了行業(yè)發(fā)展訴求和能源利用情況。新增項目還是要有序實施，要符合國家“三新一高”、產業(yè)布局和資源環(huán)境承載力等要求。事實上，國務院 2022年1月24日印發(fā)的《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》再次強調了優(yōu)化完善能耗“雙控”制度，要求以能源產出率為重要依據(jù)，綜合考慮發(fā)展階段等因素，合理確定各地區(qū)能耗強度降低目標；各省根據(jù)地區(qū)生產總值增速目標和能耗強度降低基本目標確定年度能源消費總量目標。預計2022年，國家發(fā)改委將結合國家節(jié)能減排等政策對能源“雙控”考核制度再行修訂。

 

實現(xiàn)特定溫控目標本質上需要不同幅度地削減溫室氣體排放，而不是特定的化石能源。因此，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變是方向。中央之所以提“盡早”而不是“立即”，是因為能耗“雙控”在中國有基礎有條件，但碳“雙控”基礎和條件還比較薄弱，這也是為什么國家碳市場原計劃2017年啟動，一直推遲到2021年7月中旬才上線交易，而且僅僅包括了發(fā)電部門。之所以選擇電力行業(yè)作為突破口，一方面是因為發(fā)電行業(yè)的碳排放量占全國總排放量比重大。無論是歐盟碳交易體系覆蓋歐盟碳排放總量的大約45%，還是中國七個碳交易試點覆蓋的碳排放占試點省市總排放量的 40%-60%，碳排放交易一般覆蓋的排放占總排放量比重較大。發(fā)電行業(yè)碳排放量大，占到全國碳排放總量的40%以上。另一方面是因為電力行業(yè)產品較單一，數(shù)據(jù)容易核查核實，碳配額也容易分配，所以作為突破口先行。因此，能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變有個過程，只能是逐步，盡力盡早。